曲格平：中国环境政策思路发展与演变

李连杰布莱尔联手出拳 大力提倡环保

环保工作就是从就事论事做起的，某些工业“三废”如何综合利用，某些工厂的浓烟污水如何治理，都是一件件具体事情。把环境保护与经济社会联系起来，看成是发展的重要组成部分，是从1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议后才开始的。在1973年召开的第一次全国环境保护会议上，出台了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民”32字方针，体现出当时对环境保护事业的认识。这个方针在社会上还是得到了一定的好评，并对开展环保事业起到了指导作用。

社会主义建设事业在发展，人们对环境问题的认识在不断加深，环境保护战略也在不断发展和完善。1982年，我们在回顾10年发展历程和准备第二次全国环境保护会议文件的时候，就认识到“32字方针”的不足和局限性，就打算提出一个具有战略高度、又符合国情的环境保护的大政方针。经反复切磋并广泛征询意见，提出了“环境保护是现代化建设事业中的一项基本国策”和“同步发展方针”。虽然在征询意见时，对“环境保护是一项基本国策”有很大争议，但由于有理有据，国务院赞成这个建议。回头看看30多年的实践，也证明环境保护国策地位的确立是完全必要和正确的。

“同步发展方针”的完整表述是：“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益相统一。”同步发展是一个简称。这可以看成我国环境保护战略的总方针、总政策。它体现了经济、社会与环境保护发展相统一的理念，摒弃了“先污染后治理”的道路，指明了正确处理环境与发展关系的方向，符合建设中国特色的社会主义现代化的目标和要求。我国提出的“同步发展方针”，早于联合国专家委员会提出的“可持续发展”战略报告5年，两者的基本政策思路是一致的，而我国的同步发展方针目标和重点更加明确，更具有操作性。联合国环境规划署官员就曾高度评价过这条方针。很显然，如果各项事业都与环境保护同步发展，并按三个效益相统一去检验，环境问题就比较容易解决了，就不会形成目前这种严峻环境形势了。很可惜，对这条方针我们没有很好宣传，也没有在国民经济和社会发展的战略、规划和政策层面上全面深化和认真执行。不过，从环境保护的理念上看，这条方针并未过时，仍然具有现实指导意义。

同步发展方针，是指导国民经济协调发展的正确方针，从国民经济和社会发展来看，仍具有积极的现实意义。为了与同步发展方针相配套，1989年第三次全国环境保护会议上提出了环境保护的“三大政策”(一是预防为主，防治结合；二是谁污染谁治理；三是强化环境管理)和“八项制度”(环境影响评价制度、城市环境综合整治定量考核制度、“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度、污染集中控制制度)。这三大环保政策和八项制度，把环境保护的国策地位和同步发展方针具体化了，是对有中国特色环境保护道路的新开拓、新发展，是我国环境管理从理念到实践逐步走向成熟的重要标志，也是环境管理由一般号召到靠制度管理的重要转变。

上述说到的环境保护大政方针，具体化就是三大政策和八项制度。这些政策和制度在全国推行，有力地推动了环境保护工作的开展。实践证明这些政策和措施是符合国情的。为了使这些政策和措施更加具有法律规范性和权威性，更好地推动环保事业发展，这些政策和措施被逐步纳入了陆续颁发的环境法律当中，这些法律目前仍在全国普遍实行。

1996年在国家颁布的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，把可持续发展作为国家发展战略提了出来，成为我国一切事业发展的指导方针。我国提出的环保方针与可持续发展方针的思路是一致的。至此，可以说，我国环境保护的大政方针日益完善成熟了。

我国环境保护的方针和政策，已经比较全面地体现在已颁布的环境法律和法规当中。但总的来看，法律规定执行得不够好，确实存在一个执行的问题。不过，方针和政策都是有时间性的。随着经济和社会的发展，环境保护的方针和政策也要不断充实、不断调整和发展。已经做出的，只是万里征程中迈出的第一步，今后的路更长，需要继续不断发展。

总的看来，我国环境保护工作进展很大，成绩卓著。首先是环境保护政策思路渐趋成熟，这是一个重大进展。在改革开放30年间，结合工业企业结构调整，强化监督管理，工业污染控制有了长足进展；在城市广泛开展环境综合整治，环境面貌发生了很大变化，特别值得一提的是，出现了一批环境保护模范城市，为城市环境治理树立了样板；在自然生态方面，由于实施“退耕还林”政策及一系列生态建设工程，森林覆盖率达到了18％以上，生态环境出现了令人欣喜的变化。