砥砺十载遇尴尬 排污权交易亟待制度创新

制度的实施和实效因区域差异也成为影响试点的一大问题。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文称,指标的分配没有结合环境质量和容量,没有管住新上项目带来的污染排放,也没能有效推进现有企业的污染削减,更未结合环境容量。

砥砺十载遇尴尬 排污权交易亟待制度创新

试水近10年的排污权交易陷入低迷境地,政策面临调整。

2015年底,环保部组织对11个试点排污权有偿使用和交易的省份进行了调查摸底。新出炉的调查结果显示,试点工作中存有不少问题,包括排污权有偿使用和交易试点的边界、条件不清晰;初始排污权分配和出让定价方法差异大;排污权交易在试点省份并不活跃,部分企业参与积极性调动不足。

从2007年开始,财政部、环保部和发改委批复了江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北和河南11个地区开展排污权交易试点。到2013年底,11个试点省份排污权有偿使用和交易金额累计将近40亿。其中,有偿使用资金20亿左右,交易金额也将近20亿。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文26日在“2016中国水务高峰论坛”上说,试点省份的排污权交易并不活跃,有时根本无人问津,很多交易是在环保部门的过问下才成交。

调查发现,排污权有偿使用和交易试点的边界、条件不清晰,妨碍了政策的推进。首先是政策适用的污染物种类不统一,其次是政策适用的范围不统一,第三是交易价格确定的边界条件不明确,第四是开展排污权交易的污染介质与条件不明确。

“有的试点地方在全省内推行,有的仅对省内新改扩建项目开展,还有的仅对钢铁、火电、纺织、造纸等行业的企业开展排污权的核定。此外,由于交易尺度不同,各省经济条件不同,即便是同省内,各地市经济条件也不同,因而各地初始排污权定价难以统一,存在障碍。”常纪文说。

制度的实施和实效因区域差异也成为影响试点的一大问题。常纪文称,指标的分配没有结合环境质量和容量,没有管住新上项目带来的污染排放,也没能有效推进现有企业的污染削减,更未结合环境容量。

另外,现有的法律和监管过分关注大企业和重点污染源,而长期忽视直排现象严重的小企业,结果是火电、钢铁、冶炼、造纸等大企业的环境行为越来越规范,而小企业因为长期缺乏监管,没有积极性参与排污权的交易。

在人民大学环境学院院长马中看来,以大气污染物的排污权交易为例,多方面因素都对其造成影响。一是,有关政策制定的混乱直接影响了交易的活跃度。比如,试点工作的开展以行政区域划定界限,因受限于各行政区域有自己的总量控制目标,因而,就不会产生跨省的交易,流动性差直接导致交易效果受影响。

二是,电力行业是排放的大户,但电力公司更倾向于在公司内部进行交易,以减少资产流失,也限制了交易的活跃度。

三是,在达标排放和总量控制两项制约之间,达标排放所要求的减排量远高出于总量控制所要求的减排量。这也意味着,比如在对大气污染的贡献度超过50%的电力行业中,基本上企业都会选择更容易达成的总量控制要求,因为按照这一要求,还可以得到额外的补贴,比如脱硫补贴。在这种情况下,就更没有必要去参与交易——每个企业在减排后都有多余的指标可以去卖,自然也没有人需要购买。

“比如我国二氧化硫减排的工作是做得很好的,”十二五”期间提前一年完成了减排任务。但是,虽然减排减得很好,但这里面交易并没有发挥作用,主要靠补贴的激励。”马中说。

也有业内人士指出,目前,从国家层面到地方层面的政策文件都提出地方政府可以对排污权进行收储、出让与转让,就使得地方政府也成为排污权交易市场上的主体之一,同样进行着交易行为。在地方政府既是规则的制定者又是规则的实施者情况下,排污权交易市场混乱或冷淡也就在所难免。

不过,常纪文说,各地区在试点中也都开发了一些创新手段,比如抵押贷款、基本账户制度、刷卡排污等,取得了较好的效果。

“经过多年试点,这项政策总体来说已取得较为显著的成绩,推动了区域和流域污染减排,提升了企业经济效益,调动各方参与环境共治的积极性。”常纪文说。

未来政策和试点工作可能做何调整?马中认为,应像碳交易一样建立起全国统一的排污权交易市场,破除行政区域阻隔。另外,还应促进跨行业的交易、同类型排放源的交易等,多举措提高交易的活跃度。